Por javier lojo jlojo@rionegro.com.ar
"Los dramáticos indicadores de pobreza muchas veces no tienen que ver con los recursos disponibles sino más bien con la orientación que tiene el gasto". La frase corresponde al británico Angus Deaton, ganador del Premio Nobel de Economía 2015 otorgado por la Real Academia Sueca de Ciencias por su trabajo "Análisis del consumo, pobreza y bienestar".
El concepto cuadra casi a la perfección con el desarrollo que han tenido estos últimos ocho años los principales indicadores económicos de la administración Sapag. El gobernador deja una provincia estancada (sin crecimiento del PBG en su gestión, ver recuadro página 3), con un fuerte incremento del gasto público y desequilibrios presupuestarios que fueron corregidos con mayor endeudamiento.
La estadística oficial muestra la cruda herencia que recibirá el próximo gobierno.
En este sentido es importante señalar que los recursos totales de la Provincia pasaron de los 4.196 millones de pesos en el 2007 a una proyección para el cierre de este año superior a los 30.000 millones. Es decir que se multiplicaron por siete en este período. Hay que destacar que este valor está distorsionado por los efectos inflacionarios que presenta la economía. Eliminando este desvío, el crecimiento real de los ingresos, neteados por el IPC de Neuquén, fue del 16% durante 2007-2015. Estos mayores fondos logrados por Jorge Sapag en los ocho años de gestión poco hicieron para torcer la realidad de la pobreza estructural que sufre la provincia. Aquí aplica el razonamiento mencionado por Deaton.Como contrapartida, las erogaciones presupuestarias totales saltaron, en términos reales, el 23% durante este mismo período. La diferencia de siete puntos que se observa entre la evolución de los recursos y los gastos es lo que abrió la puerta al déficit estructural que presentan hoy las cuentas públicas neuquinas. De ahí el endeudamiento registrado en estos últimos años, que permitió compensar los profundos desvíos presupuestarios.
Conclusión: con mayores ingresos y niveles más elevados de gasto público, lejos de mejorar las condiciones de los sectores más desprotegidos de la sociedad, estas empeoraron.
Cuando se desgrana la evolución del gasto presupuestario en estos últimos ocho años, claramente se observa un importante crecimiento de la masa salarial estatal. Durante el 2007 el gobierno destinó 1.651 millones de pesos, mientras que las proyecciones para el cierre del 2015 reflejan un monto total para esta partida de más de 13.700 millones. La suba, en valores nominales, superó las ocho veces. En términos reales, saltó 33%, tomando como referencia los valores del 2007 neteados por el IPC de Neuquén.
Sobre este punto hay que mencionar que, al asumir Sapag la gobernación, la planta de personal alcanzaba los 50.600 trabajadores. Cuando deje sus funciones, este número se ubicará en más de 62.200 estatales. Es decir que incorporó cerca de 12.000 nuevos empleados públicos durante su gestión, a una tasa de cerca de treinta personas por semana.
Pero no sólo la importante suba de la masa salarial impacta en el presupuesto, también está la proporción que esta partida se lleva del mismo. Al inicio de la gestión Sapag los haberes estatales concentraban el 39% del total de los gastos de la Provincia. Para este año ese indicador se ubicará en el 54%. Es decir que la partida de salarios se lleva más de la mitad disponible en el presupuesto y su participación creció 15 puntos porcentuales en estos últimos ocho años. Un dato que muestra a las claras cuáles han sido las prioridades que tuvo la administración provincial en su gestión.
Como contrapartida tenemos los fondos destinados por el gobierno a la Inversión Real Directa (IRD). Por definición, la IRD son gastos destinados, entre otros puntos, a la adquisición o producción por cuenta propia de bienes de capital. Estos gastos, que comprenden las edificaciones, instalaciones, construcciones y equipos que sirven para producir otros bienes y servicios, no se agotan en el primer uso que de ellos se hace, sino que tienen una vida superior a un año y están sujetos a depreciación. Es importante determinar en los presupuestos cuánto de las erogaciones totales un gobierno está dispuesto a ejecutar en el rubro IRD, una partida clave para el desarrollo económico de una provincia. Los fondos destinados a la IRD representan, en definitiva, toda la inyección de inversión que se pone a disposición para la obra pública y el equipamiento de una provincia o país. Por ende, cuanto más fondos ejecuta un gobierno en este segmento del presupuesto, mejores serán las condiciones para su desarrollo.
Según datos oficiales, durante los últimos ochos años esta ha sido una de las partidas que más recorte sufrió y esto se refleja en la falta de infraestructura que hoy tiene la provincia. En caminos, rutas y viviendas es, tal vez, donde encontramos los mayores pasivos.
Durante el 2007, año en que asumió el gobierno Jorge Sapag, la Provincia ejecutó 416 millones de pesos en IRD. Las proyecciones para el 2015 colocan este número en los 1.500 millones. Es decir que mostró un incremento nominal de casi cuatro veces. Sin embargo, en valores reales las partidas de IRD de este año han sido 42% más baja que las del 2007.
Esto también se observa cuando se comparan los presupuestos de estos dos años y la participación que tienen las distintas partidas. En el 2007 el 10% del total del gasto provincial se orientaba al IRD. Hoy ese indicador se desplomó a la mitad, pese a haber recibido miles de millones de pesos por las prórrogas de las áreas petroleras durante el período 2008-2010, fondos que debían ser destinados por ley a obras públicas en la provincia.
En relación a los ingresos, la estadística oficial muestra claramente la mayor participación de los tributos propios (Ingresos Brutos, Sellos e Inmobiliario, entre otros) en los ingresos presupuestados. En el 2007 estos impuestos representaban el 19% del total de los ingresos. En la actualidad ese indicador se ubica en el 27%.
El descenso de las regalías es otros de los datos a tener en cuenta. Pese a haber sido el aumento de la producción y la mejora de los precios del gas una de las grandes promesas de campaña del gobernador Sapag, la historia termina por demostrar que los ingresos que percibe Neuquén por regalías descendieron en términos reales en el 2015 en 50 puntos porcentuales al relacionarlo con los valores del 2007. Las políticas de control de precios y desincentivos a la inversión aplicadas por la administración Kirchner desde el 2003 a la fecha fueron determinantes en esta importante transferencia de recursos (regalías) desde las provincias petroleras a las arcas de la Nación. Pese a ello, hoy lo vemos al gobernador pregonando la continuidad del modelo nacional y haciendo campaña al lado del candidato Daniel Scioli. Para muchos neuquinos, una conducta poco menos que incomprensible.
Hacia adelante
El poco debate que tiene el presupuesto hoy en Neuquén hace eje, por lo general, alrededor del tema del gasto público y la figura retórica del gasto social.
Sin embargo, la calidad del gasto no es un tema de análisis. Es decir si los recursos públicos están siendo adecuadamente ejecutados, llegan a quienes deberían llegar, se utilizan total y oportunamente y generan los resultados esperados. La mejora de la calidad del gasto público es algo que se retiró de la agenda de Neuquén. Tal vez porque sea un proceso lento y complejo por la diversidad e interrelación de los factores que están implicados.
En la Provincia existe una profusión de instituciones y programas públicos poco articulados que representan verdaderos pisos geológicos burocráticos. La superposición y duplicación de esfuerzos y el gasto de recursos deberían ser ordenados mediante la fusión e integración de programas.
Otro elemento a considerar es un sistema de planificación y asignación presupuestaria. El carácter inercial de la asignación presupuestaria está, en muy limitados casos, articulado con la planificación estratégica o de largo plazo o con el cumplimiento de resultados y metas de política precisas. La ejecución de obras públicas en Neuquén es uno de los ejemplos que reflejan estas inconsistencias. Canales de agua, edificios o rutas comienzan con un presupuesto y terminan con otro totalmente distinto (obviamente superior) sin cumplir con los plazos determinados. Esos son fondos públicos paralizados que no generan ningún beneficio social ni económico para la provincia. Otro ejemplo es la regla no escrita en la administración pública de "no devolver plata", que se expresa en que en el último bimestre de cada año los organismos públicos se encuentren ejecutando "a toda máquina" todo lo que quedó de su presupuesto anual que no han sabido o podido gastar durante la primera parte del año. Estas deficiencias en los procesos de planificación, programación presupuestaria y gestión administrativa hacen que esa parte específica del presupuesto público termine siendo mal asignado y ejecutado.
Planificar y presupuestar por resultados y vincular esto con mecanismos de monitoreo pueden permitir una enorme optimización en la calidad y gestión del gasto público. Y esto redundar en mayores fondos disponibles para los que verdaderamente necesitan ayuda en la provincia. Otro de los tópicos que defiende en sus escritos Deaton.
